Połączenie działek powstałych mocą decyzji administracyjnej

Coraz większym problemem, z którym zmagają się właściciele działek, a w konsekwencji również geodeci wykonujący zlecenia dotyczące połączenia działek jest tryb, w którym takie połączenie powinno nastąpić.

 

Problem wystąpi wówczas, gdy co najmniej dwie sąsiadujące ze sobą działki gruntu ich właściciel zechce połączyć w ten sposób, że utworzą one jedną działkę pod nowym numerem ewidencyjnym, a jednocześnie granica pomiędzy tymi działkami, która miałaby podlegać usunięciu powstała w drodze decyzji administracyjnej. Starsi geodeci pamiętają, że takie połączenie było w przeszłości dokonywane (a w wielu powiatach jest nadal) na podstawie dość ogólnego § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków w zw. z art. 7d pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – prawo geodezyjne i kartograficzne.

Brzmi on następująco:

§ 9 ust. 1. Działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Przepis ten stanowi podstawę do połączenia w jedną działkę działek jednorodnych fizycznie i prawnie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 września 2006 roku w sprawie IV SA/Wa 896/06), przy czym za obszar gruntu jednorodny pod względem prawnym uznać należy obszar gruntów stanowiących przedmiot prawa własności tej samej osoby. We wskazanym trybie połączenia działek dokonuje Starosta a do połączenia nie jest konieczna decyzja administracyjna.

Wątpliwości interpretacyjne rodzi jednak § 9 ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia, który podaje w wątpliwość możliwość dokonywania połączenia działek pod jednym numerem w sytuacji, gdy te powstały w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją administracyjną. Przepis ten wskazuje, że:

§ 9 ust. 2 pkt 1

2. Sąsiadujące ze sobą działki ewidencyjne, będące przedmiotem tych samych praw oraz władania tych samych osób lub jednostek organizacyjnych, wykazuje się w ewidencji jako odrębne działki ewidencyjne, jeżeli: 

1) wyodrębnione zostały w wyniku podziału nieruchomości, a materiały powstałe w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych związanych z tym podziałem przyjęte zostały do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

 

Z powołaniem na wskazany przepis, a także zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.), Starostowie, jako organy prowadzące ewidencję, coraz częściej odmawiają wprowadzenia zmian w ewidencji, polegających na połączeniu działek. Wskazują, że w sytuacji, gdy granica powstała w opisanym trybie, istnieje zakaz połączenia tych działek na podstawie przepisów rozporządzenia, a zatem możliwość dokonania połączenia jest w polskim porządku prawnym wyłączona, chyba że dojdzie do uchylenia lub zmiany decyzji podziałowej w zakresie w jakim powstała granica między tymi działkami. Przedstawiany jest pogląd, który nie znajduje jednak jak dotąd szerszego uzasadnienia w zakresie tego jak takie postępowanie miałoby wyglądać, że w takiej sytuacji należy zastosować przepisy art. 154 lub 155 k.p.a..

Art. 16 § 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

Art. 154 § 1. Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.  § 2. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. § 3. (uchylony)

Art. 155. Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.


Zastanowienia wymaga jednak, czy tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, czyli nadzwyczajny tryb wzruszania decyzji administracyjnych, jest rzeczywiście właściwy dla dokonania tak (wydawałoby się) prostej czynności jaką jest połączenie działek pod jednym numerem ewidencyjnym.

W sądownictwie administracyjnym wątpliwości budzi już sam charakter decyzji w sprawie podziału nieruchomości. Liczne wyroki wskazują, że decyzja taka ma charakter decyzji związanej, ponieważ odmowa zatwierdzenia podziału w takiej sytuacji może mieć miejsce tylko w razie wystąpienia sprzeczności między proponowanym podziałem a przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami odrębnymi (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 496/09; wyrok NSA z 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 411/10; wyrok WSA w Warszawie z 9 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 796/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 1244/16). Związany charakter decyzji administracyjnej, zgodnie z innym poglądem sądów administracyjnych, uniemożliwia natomiast zastosowanie do takiej decyzji art. 154 lub 155 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011r., I OSK 607/10, wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013r., II OSK 756/12). A skoro tak, to oznaczać by to musiało brak możliwości dokonania połączenia w forsowanym obecnie trybie. Moim zdaniem nie można jednak bez wnikliwego spojrzenia na całokształt sprawy stanowczo i jednoznacznie stwierdzić ani że wszystkie decyzje podziałowe mają charakter decyzji związanych, ani że wszystkie decyzje związane są z definicji wyłączone z możliwości ich wzruszania w tym trybie nadzwyczajnym. Przecież jeżeli strona, która jest właścicielem nieruchomości, wyraża wolę uchylenia decyzji dotyczącej podziału jej działki, tak aby z kilku działek powstała większa, w granicach istniejących przed jej podziałem, a jednocześnie nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, zaś niewątpliwie słuszny interes strony, wyrażający się w uczynieniu zadość jej uprawnieniom właścicielskim oraz stworzeniu możliwości do zgodnego z prawem zagospodarowania nieruchomości za tym przemawia, to trudno jest znaleźć argumenty na poparcie tezy o bezwzględnym zakazie uchylenia takiej decyzji.

Niemniej jednak, nawet przyjmując dopuszczalność uchylania lub zmiany decyzji związanych, to na dalszym etapie analizy sprawy strona może napotkać kolejne problemy. Co bowiem w sytuacji gdy adresatem decyzji, która ma podlegać uchyleniu lub zmianie była inna osoba niż obecny właściciel nieruchomości? Przecież w takiej sytuacji mamy do czynienia z brakiem tożsamości podmiotowej, podczas gdy decyzja wydawana w trybie art. 154 k.p.a. powinna zostać wydana wobec tego samego adresata oraz w ramach tożsamego stanu prawnego, tj. stanu obowiązującego w dacie wydawania zmienianej decyzji (por. również wyrok NSA z 27.9.2002 r. w sprawie III SA 330/01, OSP 2004, Nr 9, poz. 111).  Wątpliwym jest czy tożsamość podmiotowa ma dotyczyć wyłącznie pojęcia "właściciel nieruchomości" i należy uznać ten warunek za spełniony jeśli o uchylenie lub zmianę wystąpi właściciel działki, czy też może to nastąpić wyłącznie w czasie, kiedy właścicielem działek jest ta sama osoba, która wcześniej była stroną postępowania podziałowego.

Koniecznym jest również aby między stanem faktycznym istniejącym w chwili wydawania decyzji uchylającej lub zmieniającej decyzję ostateczną a stanem stworzonym wskutek wydania decyzji, która ma podlegać zmianie lub uchyleniu nie występowały rozbieżności. Trzeba pamiętać, że skutkiem uchylenia decyzji ostatecznej nie jest, wbrew powszechnej opinii, wyłącznie usunięcie granicy, która powstała w wyniku decyzji, ale w istocie uchylenie decyzji prowadzić będzie do unicestwienia wszystkich skutków prawnych, które decyzja wywołała. Zatem jeżeli w drodze decyzji administracyjnej z działki o numerze 555 o powierzchni 0,1000ha powstały dwie działki o numerach 555/1 i 555/2, to uchylenie tej decyzji powinno prowadzić do powstania działki o takiej samej powierzchni i kształcie jak przed uchyleniem. Jeśli więc później dokonano dalszych podziałów działki o numerze 555/1 na działki 555/3, 555/4 i 555/5, to uchylenie decyzji podziałowej skutkiem której powstała granica między działkami numer 555/1 i 555/2 bez jednoczesnego uchylenia wszystkich późniejszych podziałów (nawet tych które nie wpływają na przebieg granicy, której uchylenie jest celem strony) nie jest możliwe.

Poza tym strona wnosząca o uchylenie decyzji ostatecznej, której skutkiem ma być w rzeczywistości połączenie działek powinna pamiętać, że wójt/burmistrz/prezydent miasta nie będzie w tym postępowaniu oceniać możliwości połączenia działek o numerach wskazanych we wniosku i stworzenia z nich działek o większej powierzchni, ponieważ nie jest to przedmiotem postępowania toczonego w trybie nadzwyczajnym. Organ będzie oceniał wyłącznie to czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 154 lub 155 k.p.a. Tym samym nawet twierdząca odpowiedź na pytanie "Czy połączenie działek jest dozwolone?" nie musi prowadzić do uchylenia decyzji podziałowej, ponieważ negatywna może być odpowiedź na pytanie "Czy strona spełniła przesłanki do uchylenia decyzji?"

Brak wyraźnej podstawy prawnej do połączenia działek jest istotną luką systemu prawnego, która wymaga pilnej interwencji ustawodawcy, który powinien stworzyć szczególny tryb postępowania w tego typu sprawach, wyraźnie wskazując organ, który jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej. Do czasu, kiedy ustawodawca nie upora się jednak z tym problemem będą funkcjonować 3 praktyki działania:

  1. łączenie działek przez Starostę na podstawie § 9 rozporządzenia,
  2. uchylanie decyzji ostatecznych w trybie nadzwyczajnym po spełnieniu przesłanek wynikających z art. 154 lub 155 k.p.a.,
  3. zatwierdzanie połączenia działek w drodze decyzji podziałowej wydanej na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

 

Trzecia propozycja wydaje się najciekawszym z proponowanych rozwiązań. Czyni ona bowiem zadość zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, ponieważ połączenie działek następuje w drodze decyzji wydawanej przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta w związku z czym organ ten może kontrolować zgodność połączenia (tak jak podziału) z ustaleniami planu miejscowego, warunkami zabudowy oraz przepisami odrębnymi. Skutki uprzedniej decyzji podziałowej nie tyle zostają zniweczone, co po prostu decyzja zatwierdza kolejny podział, z tym jednak zastrzeżeniem, że „podział” nie prowadzi do wydzielenia nowych działek z jednej już istniejącej, lecz do stworzenia nowych działek z co najmniej kliku istniejących. Pogląd ten dopiero raczkuje i niektóre organy podchodzą do takiej propozycji z dystansem. Jeśli jednak przyjąć, że takie działanie pozwala na wypełnienie luki systemowej, to uznać go należy za najciekawszy z wszystkich trzech wyżej zaproponowanych. W przeciwieństwie do poglądu drugiego, pozwala on bowiem na umożliwienie właścicielowi korzystania z jego konstytucyjnych uprawnień właścicielskich do swobodnego dysponowania przedmiotem swojej własności bez względu na wszelkie okoliczności. Oczywistym dla wszystkich wydaje się bowiem, że połączenie działek nie jest w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz braku konkretnego przepisu rangi ustawowej zakazującego jego dokonywania zabronione, a jedynie tryb jego dokonania jest przedmiotem kontrowersji. Skoro łączenie ewidencyjne na podstawie rozporządzenia miałoby naruszać art. 16 k.p.a., a możliwość uchylania ostatecznych decyzji podziałowych w trybie k.p.a. jest co najmniej w dużej ilości przypadków wątpliwa z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności, to jedynie wydawanie decyzji podziałowej, której skutkiem jest połączenie działek pod jeden numer, przy spełnieniu wszystkich wymagań jakie stawia takiej decyzji ustawa o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenie w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości pozwala na osiągnięcie celu pożądanego przez wnioskodawcę.

Data powstania artykułu: 13 marca 2020 r.

Autorem artykułu jest radca prawny Adam Brzoszczyk, pracownik Wydziału Gospodarowania Nieruchomościami w jednostce samorządu terytorialnego, stale współpracujący z Kancelarią Radcy Prawnego Marty Tadrowskiej-Brzoszczyk.  

Kancelaria Radcy Prawnego Marty Tadrowskiej-Brzoszczyk prowadzi sprawy z zakresu ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym dotyczące podziału nieruchomości, zapewniając Klientom wsparcie w toku postępowania administracyjnego (przed organem pierwszej instancji, bądź na etapie wniesienia odwołania lub zażalenia) oraz postępowania sądowoadministracyjnego (wnosząc na zlecenie Klienta skargę administracyjną i reprezentując go przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym).