Orzecznictwo WSA w Bydgoszczy w przedmiocie kar nakładanych przez sanepid

W sądach administracyjnych od kilku tygodni przybywa wyroków, uchylających tzw. "mandaty administracyjne" nakładane przez sanepid w oparciu o przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych. Analizując wyroki zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych możemy sprawdzić, jak do tematu podchodzi sąd sprawujący kontrolę działalności administracji publicznej na terenie województwa kujawsko-pomorskiego.


W artykule Katarzyny Żaczkiewicz-Zborskiej pt. „To już linia orzecznicza - mandaty sanepidu bez podstawy prawnej”, opublikowanym w serwisie prawo.pl czytamy, że sądy administracyjne coraz częściej decydują się uchylać decyzje inspektorów sanitarnych w przedmiocie nakładania kar pieniężnych na osoby naruszające zakazy związane z ograniczaniem praw i wolności obywatelskich. Tytułem przykładu autorka wskazała na orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie (np. VIII SA/Wa 491/20), Gliwicach (np. III SA/Gl 421/20) oraz Opolu (II SA/Op 219/20). Te dwa ostatnie orzeczenia przyjęły koncepcję zgodnie z którą, aby wprowadzenie ograniczeń praw i wolności obywatelskich było skuteczne, koniecznym jest formalne wprowadzenie stanu nadzwyczajnego, opartego na przepisach Konstytucji. Jeśli natomiast rząd nie zdecydował się na uruchomienie procedury wprowadzenia takiego stanu, to uznał, że zwykłe środki konstytucyjne są wystarczające, aby stan epidemii opanować. Tym samym organy administracji zostały pozbawione możliwości powoływania się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające stosowanie szczególnych rozwiązań prawnych, które zawężałyby postanowienia Konstytucji. W ocenie sądów, skoro ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera wytycznych dotyczących treści wydawanego na tej podstawie rozporządzenia, to nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP .

Jak orzeka WSA w Bydgoszczy?

Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał kilka wyroków w sprawach związanych ze stosowaniem nadzoru sanitarnego w reżimie ograniczeń, nakazów i zakazów stworzonych na potrzeby antycovidowe. Poniżej przyglądamy się wybranym rozstrzygnięciom.

Lokal przyjmujący Klientów w kwietniu 2020 r.

W dniu 17 listopada 2020 r. zapadł, wciąż nieprawomocny, wyrok w sprawie dotyczącej właściciela solarium, na którego nałożono karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych (zagrożenie karą od 5.000 do 30.000 złotych) za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców (sygn. akt: II SA/Bd 834/20). Organ wymierzył karę w powyższej wysokości, biorąc pod uwagę jednorazowy charakter naruszenia, opierając się na notatce urzędowej Komendy Powiatowej Policji, która stwierdzała, że solarium jest otwarte dla klientów. W toku postępowania odstąpiono od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Odwołując się, przedsiębiorca zarzucił organowi w szczególności dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Strona podnosiła, że pracownica solarium przebywała w nim w czasie obowiązywania lockdownu jedynie ze względu na konieczność wykonania raportów z kasy fiskalnej, przetarcia kurzy i podlania kwiatów, a solarium było zamknięte dla klientów. Nie przekonało to jednak Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy, który utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W tym stanie rzeczy przedsiębiorca zdecydował się wnieść sprawę pod rozstrzygnięcie kontrolne sądu administracyjnego. Ten skargę oddalił. Po pierwsze uznał, że solarium w istocie było w dniu kontroli otwarte dla klientów. Po drugie przyjął, że z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wynika konieczność działania przez organy administracji publicznej wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, w związku z czym, skoro do sprawy załączono notatkę policyjną to nie było potrzeby ustalania stanu faktycznego w drodze przesłuchiwania świadków i stron, ponieważ wiązałoby się to „z dodatkowym ryzykiem rozprzestrzeniania się wirusa”. Zdaniem sądu ma to uzasadniać odstąpienie od możliwości wypowiedzenia się strony co do zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu czytamy m.in.:

„Istnienie stanu epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających przepisów prawa. Dodatkowo stwierdzić trzeba, że stan epidemii powodować musi również weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa. Abstrahując od powszechnie znanych niedociągnięć prawodawcy związanych z prawidłową regulacją przepisów, wskazać trzeba, że, biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem skrajnie nieodpowiedzialnych podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. W tym kontekście nieodpowiedzialne i wymagające szybkiej i skutecznej reakcji zachowania skutkują koniecznością takiej wykładni przepisów, aby zapobiec powtarzaniu takich samych sytuacji w przypadku podmiotów, które już naruszyły obowiązujące przepisy, jak i osiągnąć efekt odstraszający wobec innych podmiotów, które, widząc nieskuteczność działania organów administracji publicznej, będą zachęcane do lekceważenia regulacji mających na celu ograniczenie rozprzestrzeniania się epidemii. Jest to tym bardziej widoczne aktualnie (grudzień 2020 r.), kiedy mamy do czynienia z kolejną falą zakażeń i tym bardziej konieczne jest zasygnalizowanie, że łamanie przepisów, których celem jest ograniczenie ilości zakażeń, spotyka się z odpowiednią reakcją organów administracji publicznej, których obowiązkiem jest przecież m.in. zwalczanie chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Mając na uwadze powyższe cele, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, którego celem jest m.in. ochrona ogółu obywateli przed nieodpowiedzialnymi zachowaniami konkretnych podmiotów.”

W przedmiocie wyrażanych przez przedsiębiorcę wątpliwości w zakresie podstawy prawnej nałożonej kary, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się ze skarżącym i uznał, że podstawa do nałożenia kary ma oparcie w ustawie, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń w drodze rozporządzenia. W przedmiocie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wskazano:

„W ocenie Sądu zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w cyt. przepisie Konstytucji. Został on ustanowiony właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji jak epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski.”

Ponadto Sąd odniósł się w swoim wyroku do innej normy konstytucyjnej, która ma uzasadniać celowość ustanowienia ograniczeń, nakazów i zakazów. Ma ona wynikać z art. 68 ust. 1 Konstytucji, tj. zasady ochrony zdrowia. W uzasadnieniu czytamy:

„Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. W tym kontekście należy zacytować art. 68 ust. 4 Konstytucji, stosownie do którego władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (...). Podkreślić trzeba, że do tej pory w najnowszej historii Polski nie wystąpiło tak powszechne i poważne zagrożenie epidemiczne, co skutkowało tym, że system prawny nie był dostosowany do jego skutecznego zwalczania. W związku z tym należy w sposób szczególny podkreślić konieczność zastosowania wszystkich środków w celu podjęcia walki z epidemią, co też władze publiczne, często w niedoskonały z prawnego punktu widzenia sposób, próbowały uczynić. Nie może jednak zniknąć z punktu widzenia zasadniczy problem, jakim jest konieczność przestrzegania obowiązującego prawa, którego treść winna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur w celu zwalczania epidemii. Wskazać trzeba, że zdecydowana większość społeczeństwa przestrzega obowiązujących regulacji i ponosi w związku z tym wiele niedogodności, zdając sobie sprawę z tego, że tylko wspólne wzięcie odpowiedzialności za walkę z epidemią pozwoli na jej wyeliminowanie. Tymczasem Skarżący, próbując wykorzystać luki prawne, podważa te wszystkie działania. Takie zachowanie nie może być aprobowane i korzystać z ochrony prawnej.”

Z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na której opublikowano wyżej opisane orzeczenie, wynika, że wyrok jest nieprawomocny. Pozostaje czekać jak ewentualnie do tematu podejdzie sąd kasacyjny, o ile taka skarga została złożona.

Porządkowanie grobu na cmentarzu w kwietniu 2020 r.

W dniu 7 lipca 2020 r. wpłynęły do bydgoskiego sądu sprawy dotyczące złamania zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej (II SA/Bd 640/20 oraz II SA/Bd 642/20). Zdarzenie miało miejsce w kwietniu 2020 r. Pięć osób zostało zatrzymanych o godzinie 22:15 przez funkcjonariusza policji, który ustalił, że skarżąca „siedziała wraz z czterema osobami w pojeździe”. Również w tej sprawie organ odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Wysokość nałożonej kary administracyjnej nie została ujawniona przez sąd w bazie orzeczeń.

W odwołaniu ukarani wskazali, że przebywali poza miejscem zamieszkania, ponieważ udali się na cmentarz celem uprzątnięcia grobu brata jednej ze skarżących. W swoim rozumieniu, działali w ramach kontratypu uczestniczenia w czynności kultu religijnego. Kiedy zostali zatrzymani, przebywali w samochodzie, co ich zdaniem miało wynikać z problemów z uruchomieniem samochodu. Jeden ze skarżących poprosił wtedy kolegę o przyjazd i odwiezienie go do domu. Kolega przyjechał na miejsce jeszcze z innymi osobami. Inspektor Sanitarny decyzję pierwszej instancji utrzymał w mocy, co otworzyło drogę do złożenia skargi administracyjnej.

W tej sprawie WSA w Bydgoszczy stanął po stronie obywateli. Uchylając decyzję I i II instancji, sąd zwrócił uwagę na naruszenie zasad wyznaczających ramy postępowania administracyjnego. Jak czytamy:

„W sprawie szczególnego znaczenia przyznać należy zasadzie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie organów. Chodzi tutaj nie tylko o zaufanie do pojedynczego organu prowadzącego konkretne postępowanie w indywidualnej sprawie, ale przede wszystkim o budowanie zaufania obywateli do organów władzy państwowej in gremio. Nie ma możliwości zadośćuczynienia tej zasadzie w oderwaniu od kontekstu społecznego - jeśli jeden z organów szeroko pojmowanej władzy państwowej, wprowadza w stosunku do obywateli szereg instrumentów prawnych (ograniczeń, zakazów, nakazów) inny organ tej władzy, kształtując indywidualną sytuację obywatela, dla pełnej realizacji powyższej zasady musi wziąć pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a przy wykładni obowiązujących przepisów winien dbać o spójność przekazu, który szeroko pojęta władza kieruje do obywatela. Oznacza to, że organ może i powinien uwzględniać przy stosowaniu przepisów szerszy kontekst społeczny, w jakim przepisy te były wprowadzane, a także dokonywać ich wykładni w taki sposób aby obywatel, którego dotyczą zakazy, nakazy, czy zalecenia innych organów władzy, po ostatecznym ukształtowaniu jego sytuacji prawnej przez organ władzy publicznej mógł mieć racjonalne przekonanie, że nie został pokrzywdzony na skutek sprzecznych działań różnych organów państwa.”

Sąd wskazał, że sam fakt przebywania skarżących poza miejscem zamieszkania był poza sporem, ale organy nie zbadały przyczyn przemieszczania się, co czyni nałożenie kary „co najmniej przedwczesnym”. W ocenie składu orzekającego, organy inspekcji sanitarnej nieprawidłowo oparły się wyłącznie na notatce służbowej funkcjonariusza Policji, w sytuacji gdy jej treść pozwalała jedynie na ustalenie, że wymienione w niej osoby w określonym czasie przebywały poza domem. Dla stwierdzenia naruszenia zakazu określonego w § 5 ww. rozporządzenia, koniecznym było jednak ustalenie również celu przemieszczania się. WSA przyjął koncepcję, zgodnie z którą zachowanie skarżących mogło mieścić się w katalogu wyjątków od ustanowionych ograniczeń. Tymczasem:
„Organ I instancji nawet nie podjął próby poczynienia ustaleń w powyżej zakresie, a organ odwoławczy uznał, że "realna ocena zdarzenia nie ma znaczenia" i kategorycznie, ignorując obowiązek zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, przyjął że skarżąca "nie działała w ramach kontratypu". Organ nie wyjaśnił przy tym w oparciu o jakie przesłanki i dowody poczynił tak stanowcze ustalenia”.

Co ważne, Sąd nie zakwestionował, że celem kar nakładanych przez sanepid jest zapewnienie przestrzegania wprowadzanych ograniczeń ze względu na dobro publiczne. Podkreślił jednak, że ocena każdej sprawy powinna być dokonywana indywidualnie.

„Organy obu instancji nie sprostały temu obowiązkowi, naruszając wskazane w skardze przepisy prawa procesowego – w tym także art. 10 k.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, że oczywiście nie każde naruszenie tego przepisu stanowi podstawę do uchylenia decyzji. Sąd może bowiem uchylić decyzję jedynie w sytuacji takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Skarżąca nie powołał się ani w odwołaniu, ani w skardze na taką konkretną czynność procesową, której dokonanie miałoby wpływ na wynik sprawy. Znamiennym jest w sprawie jednak to, na co Sąd zwrócił uwagę powyżej, że ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do treści notatki z [...] kwietnia 2020r. nie było wystarczające dla oceny zaistnienia naruszenia opisanego w § 5 rozporządzenia z 31 marca 2020r. – co z kolei obligowało organ do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. O ile zatem można się zgodzić z organami inspekcji sanitarnej, że sytuacja epidemiologiczna co do zasady uzasadnia zastosowanie szczególnego trybu postępowania (art. 10 § 2 k.p.a.) to jednak, w okolicznościach sprawy odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego stanowiło naruszenie art. 10 k.p.a.”

Orzeczenie zapadło 27 października 2020 r. Z informacji ujawnionej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych nie wynika, aby było prawomocne.

Podsumowanie

Jak widać, sędziowie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w wydanych jeszcze w 2020 roku wyrokach z rezerwą podchodzili do tworzącej się linii orzeczniczej. Należy jednak wziąć pod uwagę, że do tej pory wydano zaledwie kilka wyroków dotyczących kar nakładanych przez sanepid i to w czasie kiedy nowe orzecznictwo dopiero zaczynało nabierać rozgłosu. W tym momencie nie wiemy jakie będą orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach kasacyjnych od zaprezentowanych wyroków oraz czy i jak orzeczenia innych sądów wpłyną na poglądy sądu bydgoskiego.

Na koniec, pamiętajmy, że ograniczenia, mimo wadliwości ich wprowadzenia mają pewien cel jakim jest walka z pandemią. Nie można zatem bezrefleksyjnie przyjmować, że skoro sąd ocenił pewną sytuację w określony sposób, to uzasadnionym jest lekceważenie obostrzeń. Nie można również stawiać znaku równości między tożsamymi zachowaniami, mającymi miejsce na różnych etapach pandemii, ponieważ przepisy podlegają ciągłym zmianom. Prowadzone jednak przez sanepid postępowania administracyjne, nakładające na obywateli bardzo dotkliwe kary pieniężne bez umożliwienia zapoznania się przez nich ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji powinny podlegać weryfikacji, a ta może być dokonana jedynie przez zgłoszenie we właściwym czasie odwołania oraz ewentualnie późniejszej skargi administracyjnej. 

Kancelaria Radcy Prawnego Marty Tadrowskiej-Brzoszczyk świadczy pomoc prawną w sprawach z zakresu prawa administracyjnego. W celu założenia sprawy, zapraszam do kontaktu.
źródło obrazu: zhugher z pixabay.com